关于印发新密市《全面治理拖欠农民工工资

问题的实施意见》的政策解读

为进一步加强对我市建筑领域劳动用工和农民工工资支付的管理，规范建筑施工企业用工管理和农民工工资支付的行为，促进建设项目开发单位和建筑施工企业依法施工，确保社会稳定，市人社局牵头协同有关部门起草了《全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》，现将有关情况说明如下：

一、制定该规范性文件的必要性

解决拖欠农民工工资问题，事关广大农民工切身利益，事关社会公平正义和社会和谐稳定。近年来，国务院、省市先后出台了一系列政策措施，经过多年治理，取得了一定的成效。但是，部分行业特别是工程建设领域拖欠农民工工资问题仍然较为突出，严重侵害了农民工的合法权益，由此引发的群体性事件时有发生，影响社会稳定。为切实解决这一问题，2016年1月17日，国务院办公厅印发了《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）。2016年7月5日河南省人民政府办公厅印发了《河南省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（豫政办〔2016〕121号），2016年11月16日郑州市人民政府办公厅印发了《郑州市人民政府办公厅关于印发全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（郑政办〔2016〕94号）。为切实贯彻执行国务院、省市文件精神，加大依法治理拖欠农民工工资问题的力度，结合上级文件精神，制定我市实施意见。

二、起草依据和起草过程

（一）起草该规范性文件的依据

1、《国务院办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的意见》（国办发〔2016〕1号）；

2、《河南省人民政府办公厅关于全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（豫政办〔2016〕121号）

3、《郑州市人民政府办公厅关于印发全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》（郑政办〔2016〕94号）

（二）起草该规范性文件的过程

2018年3月，按照市领导安排，由我局牵头负责起草该规范性文件。在文件起草过程中，按照国务院、省市文件精神，结合我市实际情况，市人社局、住建局、财政局、交运局、水务局、教体局、规划局、国资办、公安局、工商质监局、市总工会等部门结合省、郑州市要求，形成了本行业的实施意见，市人社局在综合各部门意见的基础上，于2018年5月完成初稿的起草。同期连同相关文件依据报市政府办进行审查，同时撰写《起草说明》。

三、欠薪制度根源及我市对策成效

　　（一）农民工工资拖欠的制度根源。欠薪治理的重点在工程建设领域。非工程建设领域工资拖欠，主要源于经济方面非制度性原因。这类拖欠有一定阶段性、行业性、单位性特征，但用工关系明了，主体清晰，完全可以依法办事。而在工程建设领域，施工总承包企业一般不直接招用农民工，普遍采取的是层层分包式的劳务用工而非实体企业与劳动者直接式的劳动用工，因此，农民工工资始终存在着部门权责分离的监管体制问题和建筑劳务（用工和工资）层层分包、“以包代管”、工资款工程款相互交织、劳务承包商以工资名义加剧利益博弈等市场机制问题。这种制度下，工资被卷入层层市场旋涡，拖欠性质不确切、难甄别，劳务承包商难担责、难尽责，难以依法办事和清欠治欠，加之农民工群体转型和经济周期变化，普遍性、长期性、复杂性、反复性的态势特征明显，在政府责任和舆论压力下，群体性、敏感性比非工程建设领域更为突出。据统计，我市近年来，每年专项检查发现的建筑施工类欠薪企业数，与欠薪企业总数之比均在70%左右；而涉及欠薪的建筑农民工人数，与所有欠薪农民工人数之比平均高达84%，远高于其他行业企业。

　　（二）我市对策措施及取得的成效。对策措施方面，一是理顺部门监管体制，看准抓牢欠薪治理“牛鼻子”。建立项目主管部门源头性欠薪处理责任制，推动主管部门增强环节把关和源头监管的主动性。二是建立市场决定机制，落实欠薪源头治理。改革完善劳务分包制度，推进形成市场决定机制，由行业主管部门落实建立总承包企业农民工工资直接支付责任制，做实锁定支付主体，从根本上解决劳务费用层层分包、工资款工程款相互交织、承包商以工资名义加剧利益博弈以及劳务分包企业、包工头、班组长难担责难尽责等源头问题。三是夯实地方属地责任，确保工作落地落实。完善地方属地责任制，明确各级地方政府制定属地责任制、处理责任制、支付责任制实施办法，加强组织协调，明确责任分工，确保问题解决在当地，确保春节前基本无拖欠。四是实施配套制度措施，推进欠薪问题标本兼治。实施农民工工资实名制、工资保证金、欠薪应急周转金、劳动监察与刑事司法衔接联动等制度，开展农民工工资日常巡查、季度排查、专项检查、案件专查，发挥执法查办、日常监管、协调处理、应急处置、涉罪打击等职能作用。

　　取得成效方面，我市坚持运用权责统一的法治思维和法治方式，以执法、监管、协调、应急、打击等多种手段为目，以源头治理为主的全程治理体系，推进工作纲举目张、问题迎刃而解，不断提升治理能力，工作取得重大进展。

　　四、《实施意见》解决的重点和难点 

　　坚持全面治理，但重点是建设领域。从2003年专项治理开始，建设领域欠薪问题普遍性、长期性、反复性、复杂性的态势和特征始终没有改变，根本难点在于源头上的体制障碍和机制障碍没有打破，从政府到市场都存在责任主体不统一、不到位和担责尽责难等问题。需要统筹经济与社会、政府与市场两大关系，以法治思维和法治方式，创新制度设计，重点理顺政府监管体制并形成市场决定机制。具体讲，就是解决好欠薪治理权责不统一问题，理顺并规范总包单位与各级劳务承包商（含劳务分包企业、包工头、班组长）在施工用工方面实际存在的承包和管理的双重关系，科学妥当设计总包单位、劳务分包单位在农民工劳动关系和工资支付关系上各自应当分配的法律责任，切实解决责任主体和主体责任问题，确保治理可防可控、常态长效。

　　五、《实施意见》主要内容说明

我市实施意见分四部分，分别是全面治理拖欠农民工工资问题的指导思想、目标任务、工作内容和组织领导。我市基本保持了郑政办发〔2016〕94号的内容，并根据工作实际作一些调整。

第一部分阐述了关于全面治理拖欠农民工工资问题的指导思想。提出要从维护社会公平正义、促进社会和谐稳定的高度出发，将保障农民工劳动报酬权益工作作为保障民生幸福的具体行动，坚持标本兼治、综合治理，健全预防和解决拖欠农民工工资问题的长效机制，做到切实维护农民工合法权益。

第二部分明确了关于全面治理拖欠农民工工资问题的目标任务。提出了到2020年形成制度完备、责任落实、监管有力的治理格局，使拖欠农民工工资问题得到根本遏制，努力实现农民工工资基本无拖欠。

第三部分提出了关于全面治理拖欠农民工工资问题的工作内容。工作内容共分五个方面，分别如下：

第一方面全面规范企业工资支付行为。主要提出全面落实工资支付各方主体责任，严格落实劳动合同和用工备案制度，全面推行农民工信息化实名制管理制度，健全和完善劳动用工管理制度，实行银行代发工资制度。

第二方面完善工资支付监控和保障制度。主要提出建立工资支付监控网络，建立欠薪报告制度，建立和完善欠薪预警系统，完善工资保证金制度，完善欠薪应急周转金制度，建立健全农民工工资专用账户管理制度，落实清偿欠薪责任。

第三方面推进企业工资支付诚信体系建设。主要提出加快构建劳动用工信息体系建设，建立和完善拖欠工资企业“黑名单”制度，完善企业诚信信息平台建设，建立健全企业守法诚信信息共享机制，建立健全企业失信联合惩戒机制。

第四方面依法处置拖欠工资案件。主要提出全面加强劳动保障监察工作，加大工资支付监察力度，健全和完善执法协作和联合办案机制，完善劳动保障监察行政执法与刑事司法衔接机制，及时处理欠薪争议案件，完善欠薪突发事件应急处理机制，健全欠薪应急保障机制，积极引导依法理性维权。

第五方面改进建设领域工程款支付管理和用工方式。主要提出推行工程款支付担保制度，加强对政府投资工程项目的管理，全面推行施工过程结算，探索建立建设项目抵押偿付制度，改革工程建设领域用工方式，实行施工现场维权信息公示制度。

第四部分强调了加强组织领导。主要提出属地管理责任、部门工作协调和法治建设宣传工作，细化了地方政府属地监管责任，将保障农民工工资支付工作纳入政府考核评价指标体系。同时要调整完善部门协调机制，健全解决企业拖欠工资问题联席会议制度。加强法治建设和宣传工作，不断创新宣传方式，增强宣传效果，营造保障农民工工资支付的良好舆论氛围。

五、适用范围

市直相关单位，全市各乡镇人民政府、街道办事处、尖山风景区管委会。

六、适用标准

无。

七、期限

文件自发布之日起至2020年12月31日。

八、新旧政策差异

    之前未制订过新密市关于《全面治理拖欠农民工工资问题的实施意见》等类似政策。